针对少数民族采取一些有别于其他民族的措施，以保证他们能够行使法律赋予的平等权利，尽可能保障其平等地参与国家各项事务，共享发展成果——这是当今一些国家在处理民族事务过程中越来越普遍采取的政策措施。这在我国习惯上被称作“优惠政策”，在美国等国家被称为“反歧视行动”，在《消除一切形式种族歧视国际公约》中则被叫作“特别措施”。无论其称谓如何，这些政策措施的关键在于，有鉴于历史或现实原因而存在的歧视现象，基于公平正义的考虑，在政治参与、教育和就业等领域采取诸如留出一定名额或比例、降低录用分值等措施，以保证相关群体相应的政治参与、受教育权和就业权。当前，国内一些媒体上针对“优惠政策”出现了一些争议。有鉴于此，分析和比较当今世界各国的“优惠政策”“反歧视行动”或“特别措施”很有必要。

　　从19世纪50年代开始，美国针对美洲大陆原住民印第安人实行了保留地制度，印第安人从此饱受种族歧视之苦。图为印第安人。资料图片

　　一、“特别措施”的发展历程

　　“特别措施”源自社会主义民族观，始于苏联和中国实践，目前已经遍布整个世界。

　　人类对平等的向往由来已久。近代国际社会对少数人权利的关注则可追溯到现代国际关系发端时期。1606年的《维也纳条约》、1648年的《威斯特伐利亚和约》和1815年的《维也纳会议最后议定书》，第一次世界大战后召开的巴黎和会以及随后成立的国际联盟，都曾关注过有关少数人保护的问题。但这些关注基本停留在“法律面前平等”的层面，主要体现为公民个人有信仰自由、语言自由，以及不得因种族、民族而歧视他人等。总体来说，这些只看重“起点平等”，即“法律面前人人平等”，还没有提升到“结果平等”的层面，即还未提出、自然也并不追求“事实上的平等”。

　　当资本主义停留在民族国家意义上的平等观，而在国家内部热衷于推行种族主义、同化主义政策的时候，社会主义则高举民族平等的旗帜，承认国家内部不同民族之间的平等地位，进而提出以对“大”民族的“不平等”换来“小”民族的平等，为“特别措施”提供了思想理论依据，并成为其有别于资本主义民族观的核心。在社会主义民族观的指导下，苏联于上世纪20年代大范围推行针对少数民族的“特别措施”，开创了现代民族政策中实施“特别措施”的崭新篇章。到上世纪50年代，新成立的中华人民共和国针对广大少数民族也实行了系统化的“特别措施”，例如在人民代表大会选举中留出相当的名额给少数民族，以保证其对国家政治生活的直接参与；在大学招生中采取降低录取分数的形式和途径，以保证少数民族的受教育权；等等。

　　以苏联和中国为代表的社会主义国家的“特别措施”的实践，不仅开创了世界民族事务的新篇章，同时也影响了包括西方国家在内的世界各国的相关实践进程。上世纪50年代，印度、巴基斯坦等国成为继中国之后实施“特别措施”的国家。到上世纪六七十年代，美国、日本、尼日利亚、坦桑尼亚、挪威、马来西亚、斯里兰卡等国家开始实施“反歧视行动”。经过上世纪80年代的短暂休整之后，从上世纪90年代开始，“特别措施”呈现普及之势。在上世纪90年代，世界上共有12个国家开始实施“特别措施”。进入21世纪以后，共有24个国家开始采取“特别措施”。据统计，当今世界上实施“特别措施”的国家已经达到了47个。如今，“特别措施”已经遍及世界各大洲。针对少数民族的“特别措施”，包括各种“优惠政策”和“反歧视行动”等，已经成为世界上许多国家处理国内民族事务的重要政策选项。

　　二、各国“特别措施”的基本特点

　　根据对47个实施“特别措施”的国家的综合分析，当今世界上的“特别措施”呈现出以下特点：

　　第一，国家比例不高，但人口和面积占比却很高。在联合国193个会员国中，47个国家只占24.35%。但这些国家大都属于人口多、幅员辽阔的国家。就人口来说，根据《百度百科》上各国概况的统计核算，47个实施“特别措施”的国家的人口合计49.19亿，约占世界总人口（70.08亿）的70.19%；以所占面积来看，这47个国家的面积合计占世界各大洲总面积的60%。

　　第二，区域差异较大，发达地区所占比例更高。从世界各大洲的情况来看，“特别措施”的实施情况差异较大。但总体来看，社会经济发展水平较高的国家和地区，实施“特别措施”的国家所占比例相对较高：在社会经济发展水平较高的欧洲和北美洲，实施“特别措施”的国家分别占41.9%和26.1%。经济发展水平相对落后的大洋洲、亚洲、非洲和南美洲，实施“特别措施”的国家分别占21.4%、18.8%、17.0%和16.7%。

　　第三，目标相近，形式却多样。“特别措施”的广泛推行，既是相关弱势群体不断觉醒和积极争取的结果，也是国家经济发展、社会文明不断提升、国家包容性不断增强的结果，又在相当程度上缓和了社会矛盾和冲突，为社会和谐和文明进步创造了良好的氛围。这在欧美国家表现得尤为突出。同时，面对各国不同国情，“特别措施”呈现出很强的适应性，表现出不同的形式。比如，中国的“优惠政策”，美国的“反歧视行动”，加拿大的“就业公平”，英国和印度的“区别对待“等。这些并不仅是称呼上的差异，在一定程度上也反映了各国在政策对象、政策理念等方面的差异和区别。例如，在政策实施对象上，既有原住民、也有少数民族，其中包括种族、族群和宗教上的少数人等不同类型的少数群体；既有那些处在相对边缘和弱势地位的少数人，也有处于国家“多数”地位的群体，例如马来西亚“土著”人和斯里兰卡的僧伽罗人等。

　　第四，涉及社会各方面，重点却较集中。从当今世界各国的实践来看，集中性具体表现为：一是政治参与中的专门安排。如在议会席位上，或者留出专门的席位安排给弱势群体，或者通过选举比例制等保证这些群体在国家立法等决策机构中保证相应的比例。印度在联邦议会中拿出一定比例的席位专门“保留”给表列部落和表列种姓，就属于此种类型。二是在教育和就业等领域给予特殊照顾。如在录取时或直接降分，或留出一定的名额和比例，以保证相应群体的教育权和就业权。三是受益主体的集中性。当前，“特别措施”的受益主体考虑因素包括少数群体（种族、种姓、族裔上的少数人）、性别（妇女）、阶级或阶层、区域和残疾人等，其中少数群体、性别是各国实施“特别措施”考虑最多的两大因素。

　　三、“特别措施”并非歧视性“优惠”

　　当前，几乎在所有实施“特别措施”的国家，“特别措施”都处在全社会关注和争论的漩涡之中，特别是在概念和理念上对“优惠”的解读容易出现混乱，从而引起一些人的误解与反感。无论是对施惠者还是对受惠方而言，这种“优惠”都容易导致某种程度的“被歧视”感：对占多数的强势群体而言，这可能会被视为对自身的“逆向歧视”；而对受惠的弱势群体来说，这种“优惠”往往被认为是对其“尊严”的一种变相歧视。对此，《消除一切形式种族歧视国际公约》（以下简称《公约》）和《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》（以下简称《宣言》）等国际法，对“优惠”和“特别措施”进行了专门的界定和阐述。

　　《公约》将“优惠”划入“歧视”范畴，确立了“特别措施”的正当性和合法性。1965年12月21日通过的《公约》第一条指出，所谓歧视者，“谓基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠，其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上的承认、享受或行使”。《公约》第一条同时又规定：“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视，但此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持各别行使的权利，且此等措施不得于所定目的达成后继续实行。”从中可以看出，一方面，要保证包括少数民族在内的“须予必要保护”的弱势群体享有“同等”权利（即“人权”），就需要一种“特别措施”（而不是带有“照顾”特点的“优惠”）。根据《公约》的规定，这是这些弱势群体实现其“尊严及权利上均各平等”，“有权享受该（人权）宣言所载的一切权利与自由”的保障，是他们“在法律上悉属平等并有权享受法律的平等保护，以防止任何歧视及任何煽动歧视的行为”的需要。另一方面，要注意防止“特别措施”可能产生的负面后果，即对受益方的尊严可能造成伤害和对非受益方可能产生“逆向歧视”。另外，任何特别措施都应特别注意实施的“时间段”，即这些“措施不得于所定目的达成后继续实行”。也就是说，当实施了一个时期的“特别措施”后，如果受益方的各项相关指标接近或达到了“所定目的”，这些措施便应减弱直至取消。

　　联合国于1992年通过的《宣言》也将针对少数群体实施的“特别措施”严格区分于歧视性“优惠”。《宣言》的第八条第三款专门规定：“各国为确保充分享受本宣言所规定的权利而采取的措施不得因其表现形式而视为违反《世界人权宣言》所载平等权利。”时任增进和保护人权小组委员会少数群体问题工作组主席阿斯比约恩·艾德对此进一步阐释，这里可能“出现的问题是有利于民族或族裔、宗教或语言少数群体的特别措施是否构成在享受人权方面的一种区别”，“那么问题是，《宣言》之下确实将在‘民族或人种’基础上采取的特别措施是否构成一种优惠，从而构成不能允许的歧视。”艾德认为，《宣言》第八条第三款回答了这一问题：此类措施不应当从表面上看而被认为有违于平等原则。在正常的情况下，相对于社会中其他成员而言，有关确保有效参与、或确保少数群体受益于社会中经济进步或有可能学习自己的语文的措施将不是一种特权。当然，他同时强调：“重要的是，此种措施不超过在有关情况下合理的范围，应与所谋求实现的目标成比例。”

　　四、“特别措施”的发展走向

　　“特别措施”健康运行的关键，在于在相关政策的制定和实施中明确理念，把握好政策的“度”，做好社会工作，尽可能赢得更多的理解、接受和支持。当然，也需要相关政策的与时俱进，以适应不断变化的社会环境和需要。

　　第一，要坚定理念自信，把握好政策的“度”。如上所述，从历史渊源来说，“特别措施”是社会主义民族观的体现，并在认识和处理民族事务方面占有理念制高点。这在世界范围内的实践中已有充分的体现。尽管作为“特别措施”发祥地的苏联在后来的实践中走了弯路，导致理论与实践的脱节，但其早期的实践却产生了广泛的影响。与苏联相比，我国则较好地坚持了理念与实践的统一，也能够较好地做到始终如一，即使出现一些波折，也能够自我改进和调整，从而保证了多民族国情下的总体平稳，并实现了多民族国家的持续健康发展。我们应对社会主义民族观以及我国实施的民族政策充满自信，并要坚持下去。当然，我们必须把握好“特别措施”的“度”。毕竟这是针对相关“差距”而实施的动态的措施。经过一定时期的努力，当“差距”缩小到一定程度甚至消除了，“特别措施”就需要调整了。在这方面，如何认识并掌握好“度”就显得非常重要。

　　第二，要争取社会理解和支持。由于“特别措施”几乎与所有社会成员的权益有关，因此，如何赢得社会成员的理解和支持，就显得非常重要了。例如在我国，必须让全体公民认识到，在多民族国家，是各民族一道并以平等的身份建构了共同的家园。对此，习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上强调了“准确把握我国统一的多民族国家的基本国情”的必要性和重要性，并强调“只有了解了这个‘家底’，才能真正了解我国的基本国情”，才“懂得民族工作有多重要，做好民族工作有多不容易”。笔者认为，尤其要让占人口绝大多数的汉族多认识、多了解这种“多重要”和“多不容易”，以便争取对各项“优惠政策”的理解和支持。在国际上，《宣言》也包含相关的内容，说明这种国情教育具有世界普遍的意义。如《宣言》第四条第四款首先强调：“各国应酌情在教育领域采取措施，以其鼓励对其领土内的少数群体的历史、传统、语言和文化的了解。”艾德在对《宣言》所做的评注中也强调：“呼吁跨文化教育，鼓励整个社会了解在社会中生活的少数群体的历史、传统和文化。应当使多数人能够接触少数群体的文化和语文，作为多族裔社会中鼓励互动和防止冲突的手段。此种知识应当以正面的方式介绍，以鼓励容忍和尊重。在这方面，历史教科书特别重要。在介绍历史方面的偏见和忽视少数群体的贡献是族裔间紧张局势的重要原因。”当然从另一方面，少数民族也有相应的需要，提高对国家、对整个社会，对其他民族的了解。

　　第三，要不断与时俱进。既然“特别措施”是动态的，其本身就有与时俱进的问题。在国际上，据昆尼皮亚克大学2009年6月开展的民意调查，尽管55%的美国人认同对残疾人的扶持，但同样比例的受访者认为“反歧视行动”该结束了。针对此问题的种族对立也相当尖锐。据美国盖勒普咨询公司2005年的民调显示，多达72%的非裔支持种族方面的“反歧视行动”，而白人中持有这一立场的却只占44%。事实上，美国的一些州已经取消了相关的“反歧视行动”。随着具有强烈种族主义色彩的特朗普的上台，美国的“反歧视行动”有可能将面临更加严峻的环境。面对这些情况，我们也需要多了解当今国际舞台上和各国实践中那些有益的法律规定和实践活动，以不断提高我们自己的理念高度和实践水平，使得我们的民族理念和实践能够更好地做到与时俱进和自我发展。总的来说，我们一方面应坚信社会主义民族观的价值理念，另一方面要不断与时俱进，不断完善相关政策。任何政策调整必须坚持社会主义民族观的理念导向，并以严谨的调查数据做支撑，要在继承与创新的过程中，实现我国“优惠政策”的不断优化与升华。