学习研讨：我国清真食品监制制度初谈
清真食品的制作与使用的前提是对于信奉伊斯兰教的穆斯林民族必须保证安全与放心。我国有2300多万穆斯林，10个信仰伊斯兰教的民族，清真食品关乎民族习惯的尊重、民族关系的和谐，亦是民族宗教宪法权利和政策的具体体现，所以做好清真食品监制工作，意义重大。清真食品倡导洁净、绿色、宜人、健康、佳美、节制、关爱，以“清净无染，真乃独一”的品质和鲜美悠香的风味而享有美名，不仅满足了信仰伊斯兰教的少数民族的生活需求，而且受到社会广大消费者的青睐。我国关于清真食品监制方面的法律、法规目前还没有制定出一部全国性适用的规范性法律文件。地方立法部门虽然有针对性地制定了一些关于清真食品管理方面的法规、规章，对其监管起到一定的作用。但是，由于各地做法的不一致和对于清真食品的有效管理缺乏统一性，对出现不符合清真食品要求的产品的处理程序和法律责任的承担方式不同，使得清真食品规范性管理秩序和有效认证表现滞后。因此，建立统一的清真食品监制制度，对于改善和促进清真食品产业的健康发展，推进产业升级和对外贸易局面的全面拓展，尊重和保障穆斯的宗教信仰与风俗习惯，维护民族关系的和谐稳定，均具有十分积极的意义。
一、清真食品的定义和界定范围
各地方性法规或政府规章对于清真食品定义的表述不一。大体上有三类表述。第一类为，符合穆斯林民族饮食习惯之食品的表述，立法上在宁夏、新疆、山东、辽宁、天津、河南等地的法规、规章上体现。第二类为，符合伊斯兰教规要求之食品的表述，立法上具体见于《甘肃省临夏回族自治州清真食品管理办法》中的规定。第三类为，民族饮食习惯和伊斯兰教规双符合的表述，立法上具体见于《上海市清真食品管理条例》中的规定。
比较这三类表述，笔者认为，符合风俗习惯之说具有明显的不足，混淆了清真食品的宗教内涵与民族风俗习惯。所以，清真食品的正确定义应参照国外立法规定和结合本地先进立法成果，表述应为符合其所信仰的伊斯兰教法、律例和信教民族基本饮食习惯的各类食品。穆斯林的清真饮食习惯都是遵循伊斯兰教法中的饮食禁忌。《古兰经》以“佳美”、“洁净”和“合法”作为可食食物的标准，除《古兰经》中明确禁止的五类（“猪、血液、酒、自死物、诵非安拉之名宰杀的动物”）外，在其基础上圣训又做了进一步的阐述，以后的教法学家也在这两项的基础上延伸性的作了些规定，自此构成穆斯林的清真饮食戒律。
关于清真食品的界定范围，各地做法和认识比较一致，一般界定在“原料来源、生产、加工、仓储、物流及销售等各个环节”，其中包括化妆品、个人护理品等。
笔者认为，清真食品概念的统一认知和立法统一明确，对于清真食品的本质意义能得到完全体现，能够让穆斯林民族普遍接受和认可，同时清真食品产业的对外接轨也能因此建立可靠的制度保障。
二、我国现今清真食品监制制度的具体内容
清真食品监制制度一般是指管理民族事务的行政单位依据清真食品管理的相关法规对清真食品（包括化妆品、个人护理品等）的生产经营者在原料来源、生产、加工、仓储、物流及销售等方面进行监管和治理的过程中形成的规范体系。目前，我国对于清真食品监制制度的具体形式有两类：准入许可和过程监管，这里面最重要的手段是清真食品监制认证。
（一）清真食品生产经营准入许可
国务院《城市民族工作条例》规定：“清真饮食服务企业和食品生产、加工企业必须配备一定比例的食用清真食品的少数民族职工和管理干部。清真食品的运输车辆、计量器具、储藏容器和加工、出售场地应当保证专用。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业实行承包、租赁时，一般应当由有关少数民族人员承包或者租赁。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业兼并或者被兼并时，不得随意改变其服务方向，确实需要改变服务方向的，必须征得当地城市人民政府民族事务工作部门同意。”在宁夏、新疆、辽宁、北京等省、自治区和直辖市的清真食品管理法规中均规定：清真食品生产经营者必须到所在地民族事务主管部门办理审批，领取清真食品准营证和清真标志牌后，方可从事清真食品生产经营；未取得清真食品准营证和清真标志牌，不得生产经营清真食品。所以，清真食品的经营者在进行生产行为时，必须获得行政主管部门的许可，领取许可文件或证书，才能生产运营。
负责民族事务管理的部门在受理许可申请后，履行监制职权，到生产经营现场就产品生产所用的原料、辅料、食品添加剂、设备条件、生产流程、仓储、物流配送，销售，工作人员中少数民族的身份比例和重要岗位的配备等进行检查、督导，认可后给予申请方清真食品认证标识和监制许可的文件。对于没有进行许可申请，擅自生产销售清真食品的企业、个体户依据清真食品管理法规给予警告、罚款等处罚。根据具体行业清真食品监制管理的主要方向不同。对于原料为肉类、乳类、食用油的清真食品，严禁滥用对人体有害的工业添加剂。含有肉类的合法清真食品不仅要求屠宰方式符合伊斯兰教法，而且喂养的饲料（含添加剂）也必须是清真的。如果饲料不是清真性质，那么此种饲料喂养的动物的肉也属于不清真的食品。清真肉食商品畜禽按有关规定实行定点屠宰，并依法接受检疫；屠宰人员须持有县级以上民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织出具的资格证明。清真食品标志牌必须放置在生产经营场所的醒目位置。清真包装食品，应当由各省或市（州、地）民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织监制，并在清真食品外包装上印制监制单位名称。生产、加工、经营清真食品的企业和个体工商户，在印制标有“清真”字样的清真食品包装印刷品时，应当提供所在地县级以上民族事务行政主管部门审核批准的有效证明。清真食品包装上，不得印有穆斯林禁忌的文字和图案，亦不得将清真食品包装物出售或者转让给非清真食品生产经营者使用。禁止携带清真禁忌食品、物品进入清真食品的专营场所，在清真食品的专营场所入口应贴有相关警告标示。清真食品的生产者、经营者有权拒绝携带清真禁忌食品或者物品者进入清真食品的专营场所。在非专营清真食品的区域内，清真禁忌食品或者物品的摊位、柜台，应当与清真食品的摊位、柜台保持适当距离或者设置明显有效的隔离设施。
（二）过程监管
目前，由于清真食品监制法制化统一制度的滞后，部分地方没有把行政许可或行政审批作为生产经营清真食品监制制度的主要方式，而是通过过程监管、备案管理、事后处罚等方式进行行政监制管理。例如《江苏省清真食品监督保护条例》第十条规定，专门从事清真食品生产、经营的企业和个体工商户，应当在其字号、招牌上显著标明“清真”字样，并不得使用有清真饮食习俗的少数民族禁忌的语言、文字或者图像。其他从事食品生产、经营的企业和个体工商户，不得在其字号、招牌上使用“清真”字样或者标有清真含义的符号。清真食品的名称、包装上，应当显著标明“清真”字样，并不得使用有清真饮食习俗的少数民族禁忌的语言、文字或者图像。非清真食品的名称、包装上不得使用“清真”字样或者标有清真含义的符号。第十五条规定，生产、经营清真食品的企业和个体工商户申领清真标志牌的，应当向所在地的县（市、区）民族事务部门提出申请，并提供与本条例第十四条所规定条件相关的材料。县（市、区）民族事务部门应当自收到申请材料之日起十五日内审核完毕并作出书面答复；符合条件的，免费发给清真标志牌。清真标志牌由省民族事务部门监制。从中看出，条例对生产经营清真食品的企业或个体工商户必须到民族事务主管部门进行审批没有硬性要求；对于申领由民族事务主管部门监制的清真标志牌的，规定向民族事务部门申请，即使没有申领清真标志牌的，也不禁止其生产经营清真食品，只要求应当按照少数民族的清真饮食习惯加工制作清真食品，并在其字号、招牌和食品包装上标明“清真”字样即可。《陕西省清真食品生产经营管理条例》虽然规定了从事清真食品生产经营的企业或个体工商户需要具备的条件，但并没有强调必须向民族事务主管部门或其他部门申请生产经营许可的规定。对于清真食品标志牌的申领和发放也没有做出明确规定。条例第十六条规定，县级以上民族事务行政主管部门有权对清真食品生产经营企业和个体工商户进行监督检查，查验从业人员和生产经营活动的相关资料，被检查单位和个人应当予以配合。从中可以看出，该条例没有确立清真食品生产经营准入许可制度。
比较上述两种做法，第一种具有代表性，为当前比较通行的制度，也是大多数学者力倡的制度。笔者认为，清真食品行政许可制度的建立，为清真食品的监制制度提供有机的衔接和可操作性，两者有密不可分的关系。如此一来，对于清真食品生产经营中存在的特殊性的要求，准入关的从严把握，“清真”社会属性的符合，消费者的正确鉴别等方面起到根本的管理作用。
三、我国清真食品监制制度存在的问题与建议
（一）清真食品监制制度重要性和规范性的宣传教育不足，生产经营者和信教群众对相关的法律制度认知不够深入。我们在实际法务工作中了解到，个别清真食品生产企业和工作人员对本地区清真食品管理法规的基本内容不甚了解，认识也比较肤浅；大多数清真食品生产经营者没有真正意义上把清真食品管理法规看作为保护自己合法权益的法律依据，自然不能有效遵守此方面规定的义务。因此，这类情况的存在，难免发生不规范的经营行为。
（二）清真食品监制管理工作规范性不强。各地清真食品的地方性法规颁布实施后对于清真食品的监制制度，有些地方缺乏贯彻落实的具体措施，有的缺乏监督协作制度，有的缺少必要的执法手段，不能适应执法任务的需要，影响了清真食品监管工作的效果；有的民族宗教部门工作人员少，缺乏经过正规培训的执法人员，工作经费相对不足，对清真食品经营企业难以做到及时跟踪问效、实施有效管理；一些经济发展落后区域的民族宗教事务部门挂靠在同级党委统战部门，合署办公，无法正常行使执法职能。
（三）监督机制的有效建立有待进一步完善和加强，监制责任落实难。目前，清真餐饮行业普遍缺乏穆斯林技术人员指导。有的清真餐厅在加工、储运、采购、销售等主要操作岗位上人员更换频繁，经营中难以达到清真食品法规准入条件所规定的人员配备要求；有的餐馆、摊点、超市的经营业主未经行政主管部门审批，未领取清真食品标志牌，却擅自在经营场所标注“清真”字样，经营清真食品；有的经营户销售的牛羊肉未经检疫，私屠滥宰现象时有发生；有的商业网点将清真食品与穆斯林群众禁忌的食品混放，不懂食用清真食品的少数民族的饮食习俗；一些清真食品包装上没有明确标明监制单位名称；外地流入的清真食品监管难度大。目前，我国的清真食品管理、监督工作主要由民族、宗教部门负责，但由于缺乏相应的过程控制手段和执法权，只能求助于工商、卫生、质检等相关部门，在实际操作中，各部门相互间的沟通、协调难度较大，形成无人执法或多头执法的问题。
（四）清真食品监制主要措施即清真食品认证制度缺乏统一性。目前对于清真食品的认证和标志各地做法不一。有的地方民族宗教主管部门将清真食品监制工作交由所在地区伊协组织进行管理，有的先由地方宗教部门考查和颁发清真标示，然后由省级民族事务部门再行检查，出具监制证明文件，如笔者所在的青海省。在清真食品的外包装上，我们常见到的标示图像有汤瓶、星月、清真寺等，有的则以阿文书法体的清真言，如北京、天津一带。这些标示有的印有所在区的伊协组织监制字样，有的标有所在区的民族事务委员会监制的字样，有的什么都没有，只是简单的阿文清真字样。由于我国目前尚未建立清真食品认证体系，除了中国伊斯兰教协会对出口清真食品进行认证得到国家有关部门的认可外，还没有一家依法成立的清真食品认证机构。这也造成国家对清真食品的“监制”缺乏统一管理、“监制”程序不严格规范、从事“监制”的人员不足且一般不对餐饮业进行“监制”等原因，这些机构很难系统地发挥对清真食品的监管作用。
对于上述存在的问题，笔者有如下建议：
1.加大宣传教育力度，进一步促进和强化清真食品监制工作的重要意义，让生产经营者知晓清真食品管理法规的重要内容，提高此方面的法律意识。建议每年在穆斯林群众聚居地区，采用不同形式对从事清真食品生产经营的企业、个体工商户和商场、超市以及食品批发商、零售业主进行清真食品法规的学习培训，散发宣传材料，教育大家自觉维护清真食品市场的“清真”信誉，依法尊重和保护少数民族群众的合法权益。
2.加强和重视清真食品监制的监管工作，完善清真食品监制机制，落实监制责任，保证清真食品生产企业的健康发展。对已经取得清真食品生产经营许可资格的企业或个体工商户，可根据需要申请清真监制和使用监制标志。关于出口的清真食品的监制、屠宰人员的资格认定，应由所在区域的省级伊斯兰教协会或者民族事务委员会负责，国内进入流通领域的清真食品监制应由当地伊斯兰教协会或者民族事务委员会监制，当地无伊协的由省级伊斯兰教协会或者民族事务委员会监制。在清真食品监制管理中，由民族、宗教部门牵头执法是比较适宜的。民族、宗教部门熟悉相关法律、法规，并有多年的清真食品管理经验，穆斯林群众容易接受。在立法中应当构建一套协调民族、宗教部门和工商、质检、卫生等食品监管部门的执法机制，使他们职权分明、协调配合。同时，应充分发挥伊斯兰教协会、相关行会等民间社团的作用。坚持开展专项治理与经常性监督检查相结合，坚持在监督中做好服务，在服务中抓好监督，切实维护各族群众的合法权益，为清真食品监制法律制度的贯彻实施营造良好的法制环境。
3.依法成立统一的清真食品认证机构，采用国际清真认证标识，并在相应位置标注清真字样和认证机关名称。国家民族事务管理部门，应参照国外先进做法，成立专门的清真食品监制认证机构，对清真食品实行强制性认证。如新加坡、马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家通过官方或者半官方的认证机构，对清真食品生产经营企业进行认证，颁发清真认证书，打造市场信誉和诚信度较高、穆斯林认同、信赖和放心的经认证的清真食品。新加坡回教理事会《清真认证申请程序》就规定：如未获得新加坡回教理事会的认证证书，所有申请人不得出示或者使用清真（Halal、ditanggung halal）或穆斯林食品（Muslim food）术语、标识，或者任何相近含义的文字，来表示该食物适合于穆斯林消费，只允许使用新加坡回教理事会的清真认证标识。因此，笔者认为采取统一的认证机构、统一的标示、统一的认证程序，对于清真食品的可靠性与安全性具有非常重要的意义。令人欣慰的是，笔者从2012中国（青海）国际清真食品及用品展览会全国贸促系统协调会上获悉，主办方对于国内参展食品要求必须获得相应的食品生产许可证，并要获得当地清真认证。从这一消息看出，清真食品认证制度的有效建立和加强，对于穆斯林群众选择购买使用放心的清真食品具有重要依据，将会彻底消除“清真不真”的困惑和疑虑。2012年12月21日，甘肃、宁夏、青海、陕西、云南五省区民委、质监局在甘肃兰州召开清真认证联盟标准审定会议，审定通过了由宁夏清真产业标准化委员会汇总整理的《清真食品认证通则》联盟标准，决定以上五省区以地方标准形式，于2013年1月10日发布，3月1日正式实施《清真食品认证通则》联盟标准。《通则》内容包括适用范围、规范性引用文件、术语与定义、总则、申请认证的清真食品生产经营企业的资质要求、清真食品原材料要求、清真食品加工规范要求、清真食品的包装标志运输存储要求等8个部分，涵盖了清真食品生产的全部过程，从而保证了清真食品安全管理符合国际通用的“从农田到餐桌”的整体过程控制理念。《通则》地方联盟标准的编制在国内尚属首例。
综上，清真食品的安全与可靠涉及我国10个民族2300多万穆斯林群众的切身利益，同时关乎社会稳定，民族团结，我国国际形象和国际声誉。清真食品监制制度的建立和完善，对于清真食品产业的健康有序发展和穆斯林群众的风俗习惯的尊重有重要的促进作用和保障意义。当前必须深刻认识到清真食品管理中存在的问题，要统一思想，在《食品安全法》中增加清真食品监管原则性规定或者尽快制定和出台《清真食品管理法》，为地方立法和管理提供上位法，使清真食品监制制度具有法制统一性，有效操作性，规范监督性，认证强制性，执法主体一致性。如此一来，规范的清真食品市场的建立，将使我国的清真食品产业产生质的飞跃。
参考文献：
（1）努尔曼·马贤、伊卜拉欣·马效智著：《伊斯兰伦理学》，北京：宗教文化出版社2005年版，第342、348页。
（2）侯斌：《清真食品管理制度探索》，载于《北方民族大学学报》（哲学社会科学版）2009年第1期，第69-73页。
（3）国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社2006年版，第246页，第162页。
（4）张忠孝：《“清真食品”定义和范围界定问题的探析》，《回族研究》2006年第1期。
（5）中穆网：http://www.2muslim.com/forum.php?mod=viewthread&tid=431568，陕甘宁青云五省《清真食品认证通则》将于明年1月发布
（马虎成，青海省伊斯兰教协会副会长；李凯鸿，青海海博律师事务所执业律师）
（作者：马虎成 李凯鸿）
一、清真食品的定义和界定范围
各地方性法规或政府规章对于清真食品定义的表述不一。大体上有三类表述。第一类为，符合穆斯林民族饮食习惯之食品的表述，立法上在宁夏、新疆、山东、辽宁、天津、河南等地的法规、规章上体现。第二类为，符合伊斯兰教规要求之食品的表述，立法上具体见于《甘肃省临夏回族自治州清真食品管理办法》中的规定。第三类为，民族饮食习惯和伊斯兰教规双符合的表述，立法上具体见于《上海市清真食品管理条例》中的规定。
比较这三类表述，笔者认为，符合风俗习惯之说具有明显的不足，混淆了清真食品的宗教内涵与民族风俗习惯。所以，清真食品的正确定义应参照国外立法规定和结合本地先进立法成果，表述应为符合其所信仰的伊斯兰教法、律例和信教民族基本饮食习惯的各类食品。穆斯林的清真饮食习惯都是遵循伊斯兰教法中的饮食禁忌。《古兰经》以“佳美”、“洁净”和“合法”作为可食食物的标准，除《古兰经》中明确禁止的五类（“猪、血液、酒、自死物、诵非安拉之名宰杀的动物”）外，在其基础上圣训又做了进一步的阐述，以后的教法学家也在这两项的基础上延伸性的作了些规定，自此构成穆斯林的清真饮食戒律。
关于清真食品的界定范围，各地做法和认识比较一致，一般界定在“原料来源、生产、加工、仓储、物流及销售等各个环节”，其中包括化妆品、个人护理品等。
笔者认为，清真食品概念的统一认知和立法统一明确，对于清真食品的本质意义能得到完全体现，能够让穆斯林民族普遍接受和认可，同时清真食品产业的对外接轨也能因此建立可靠的制度保障。
二、我国现今清真食品监制制度的具体内容
清真食品监制制度一般是指管理民族事务的行政单位依据清真食品管理的相关法规对清真食品（包括化妆品、个人护理品等）的生产经营者在原料来源、生产、加工、仓储、物流及销售等方面进行监管和治理的过程中形成的规范体系。目前，我国对于清真食品监制制度的具体形式有两类：准入许可和过程监管，这里面最重要的手段是清真食品监制认证。
（一）清真食品生产经营准入许可
国务院《城市民族工作条例》规定：“清真饮食服务企业和食品生产、加工企业必须配备一定比例的食用清真食品的少数民族职工和管理干部。清真食品的运输车辆、计量器具、储藏容器和加工、出售场地应当保证专用。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业实行承包、租赁时，一般应当由有关少数民族人员承包或者租赁。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业兼并或者被兼并时，不得随意改变其服务方向，确实需要改变服务方向的，必须征得当地城市人民政府民族事务工作部门同意。”在宁夏、新疆、辽宁、北京等省、自治区和直辖市的清真食品管理法规中均规定：清真食品生产经营者必须到所在地民族事务主管部门办理审批，领取清真食品准营证和清真标志牌后，方可从事清真食品生产经营；未取得清真食品准营证和清真标志牌，不得生产经营清真食品。所以，清真食品的经营者在进行生产行为时，必须获得行政主管部门的许可，领取许可文件或证书，才能生产运营。
负责民族事务管理的部门在受理许可申请后，履行监制职权，到生产经营现场就产品生产所用的原料、辅料、食品添加剂、设备条件、生产流程、仓储、物流配送，销售，工作人员中少数民族的身份比例和重要岗位的配备等进行检查、督导，认可后给予申请方清真食品认证标识和监制许可的文件。对于没有进行许可申请，擅自生产销售清真食品的企业、个体户依据清真食品管理法规给予警告、罚款等处罚。根据具体行业清真食品监制管理的主要方向不同。对于原料为肉类、乳类、食用油的清真食品，严禁滥用对人体有害的工业添加剂。含有肉类的合法清真食品不仅要求屠宰方式符合伊斯兰教法，而且喂养的饲料（含添加剂）也必须是清真的。如果饲料不是清真性质，那么此种饲料喂养的动物的肉也属于不清真的食品。清真肉食商品畜禽按有关规定实行定点屠宰，并依法接受检疫；屠宰人员须持有县级以上民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织出具的资格证明。清真食品标志牌必须放置在生产经营场所的醒目位置。清真包装食品，应当由各省或市（州、地）民族事务行政主管部门或其委托的伊斯兰教协会等组织监制，并在清真食品外包装上印制监制单位名称。生产、加工、经营清真食品的企业和个体工商户，在印制标有“清真”字样的清真食品包装印刷品时，应当提供所在地县级以上民族事务行政主管部门审核批准的有效证明。清真食品包装上，不得印有穆斯林禁忌的文字和图案，亦不得将清真食品包装物出售或者转让给非清真食品生产经营者使用。禁止携带清真禁忌食品、物品进入清真食品的专营场所，在清真食品的专营场所入口应贴有相关警告标示。清真食品的生产者、经营者有权拒绝携带清真禁忌食品或者物品者进入清真食品的专营场所。在非专营清真食品的区域内，清真禁忌食品或者物品的摊位、柜台，应当与清真食品的摊位、柜台保持适当距离或者设置明显有效的隔离设施。
（二）过程监管
目前，由于清真食品监制法制化统一制度的滞后，部分地方没有把行政许可或行政审批作为生产经营清真食品监制制度的主要方式，而是通过过程监管、备案管理、事后处罚等方式进行行政监制管理。例如《江苏省清真食品监督保护条例》第十条规定，专门从事清真食品生产、经营的企业和个体工商户，应当在其字号、招牌上显著标明“清真”字样，并不得使用有清真饮食习俗的少数民族禁忌的语言、文字或者图像。其他从事食品生产、经营的企业和个体工商户，不得在其字号、招牌上使用“清真”字样或者标有清真含义的符号。清真食品的名称、包装上，应当显著标明“清真”字样，并不得使用有清真饮食习俗的少数民族禁忌的语言、文字或者图像。非清真食品的名称、包装上不得使用“清真”字样或者标有清真含义的符号。第十五条规定，生产、经营清真食品的企业和个体工商户申领清真标志牌的，应当向所在地的县（市、区）民族事务部门提出申请，并提供与本条例第十四条所规定条件相关的材料。县（市、区）民族事务部门应当自收到申请材料之日起十五日内审核完毕并作出书面答复；符合条件的，免费发给清真标志牌。清真标志牌由省民族事务部门监制。从中看出，条例对生产经营清真食品的企业或个体工商户必须到民族事务主管部门进行审批没有硬性要求；对于申领由民族事务主管部门监制的清真标志牌的，规定向民族事务部门申请，即使没有申领清真标志牌的，也不禁止其生产经营清真食品，只要求应当按照少数民族的清真饮食习惯加工制作清真食品，并在其字号、招牌和食品包装上标明“清真”字样即可。《陕西省清真食品生产经营管理条例》虽然规定了从事清真食品生产经营的企业或个体工商户需要具备的条件，但并没有强调必须向民族事务主管部门或其他部门申请生产经营许可的规定。对于清真食品标志牌的申领和发放也没有做出明确规定。条例第十六条规定，县级以上民族事务行政主管部门有权对清真食品生产经营企业和个体工商户进行监督检查，查验从业人员和生产经营活动的相关资料，被检查单位和个人应当予以配合。从中可以看出，该条例没有确立清真食品生产经营准入许可制度。
比较上述两种做法，第一种具有代表性，为当前比较通行的制度，也是大多数学者力倡的制度。笔者认为，清真食品行政许可制度的建立，为清真食品的监制制度提供有机的衔接和可操作性，两者有密不可分的关系。如此一来，对于清真食品生产经营中存在的特殊性的要求，准入关的从严把握，“清真”社会属性的符合，消费者的正确鉴别等方面起到根本的管理作用。
三、我国清真食品监制制度存在的问题与建议
（一）清真食品监制制度重要性和规范性的宣传教育不足，生产经营者和信教群众对相关的法律制度认知不够深入。我们在实际法务工作中了解到，个别清真食品生产企业和工作人员对本地区清真食品管理法规的基本内容不甚了解，认识也比较肤浅；大多数清真食品生产经营者没有真正意义上把清真食品管理法规看作为保护自己合法权益的法律依据，自然不能有效遵守此方面规定的义务。因此，这类情况的存在，难免发生不规范的经营行为。
（二）清真食品监制管理工作规范性不强。各地清真食品的地方性法规颁布实施后对于清真食品的监制制度，有些地方缺乏贯彻落实的具体措施，有的缺乏监督协作制度，有的缺少必要的执法手段，不能适应执法任务的需要，影响了清真食品监管工作的效果；有的民族宗教部门工作人员少，缺乏经过正规培训的执法人员，工作经费相对不足，对清真食品经营企业难以做到及时跟踪问效、实施有效管理；一些经济发展落后区域的民族宗教事务部门挂靠在同级党委统战部门，合署办公，无法正常行使执法职能。
（三）监督机制的有效建立有待进一步完善和加强，监制责任落实难。目前，清真餐饮行业普遍缺乏穆斯林技术人员指导。有的清真餐厅在加工、储运、采购、销售等主要操作岗位上人员更换频繁，经营中难以达到清真食品法规准入条件所规定的人员配备要求；有的餐馆、摊点、超市的经营业主未经行政主管部门审批，未领取清真食品标志牌，却擅自在经营场所标注“清真”字样，经营清真食品；有的经营户销售的牛羊肉未经检疫，私屠滥宰现象时有发生；有的商业网点将清真食品与穆斯林群众禁忌的食品混放，不懂食用清真食品的少数民族的饮食习俗；一些清真食品包装上没有明确标明监制单位名称；外地流入的清真食品监管难度大。目前，我国的清真食品管理、监督工作主要由民族、宗教部门负责，但由于缺乏相应的过程控制手段和执法权，只能求助于工商、卫生、质检等相关部门，在实际操作中，各部门相互间的沟通、协调难度较大，形成无人执法或多头执法的问题。
（四）清真食品监制主要措施即清真食品认证制度缺乏统一性。目前对于清真食品的认证和标志各地做法不一。有的地方民族宗教主管部门将清真食品监制工作交由所在地区伊协组织进行管理，有的先由地方宗教部门考查和颁发清真标示，然后由省级民族事务部门再行检查，出具监制证明文件，如笔者所在的青海省。在清真食品的外包装上，我们常见到的标示图像有汤瓶、星月、清真寺等，有的则以阿文书法体的清真言，如北京、天津一带。这些标示有的印有所在区的伊协组织监制字样，有的标有所在区的民族事务委员会监制的字样，有的什么都没有，只是简单的阿文清真字样。由于我国目前尚未建立清真食品认证体系，除了中国伊斯兰教协会对出口清真食品进行认证得到国家有关部门的认可外，还没有一家依法成立的清真食品认证机构。这也造成国家对清真食品的“监制”缺乏统一管理、“监制”程序不严格规范、从事“监制”的人员不足且一般不对餐饮业进行“监制”等原因，这些机构很难系统地发挥对清真食品的监管作用。
对于上述存在的问题，笔者有如下建议：
1.加大宣传教育力度，进一步促进和强化清真食品监制工作的重要意义，让生产经营者知晓清真食品管理法规的重要内容，提高此方面的法律意识。建议每年在穆斯林群众聚居地区，采用不同形式对从事清真食品生产经营的企业、个体工商户和商场、超市以及食品批发商、零售业主进行清真食品法规的学习培训，散发宣传材料，教育大家自觉维护清真食品市场的“清真”信誉，依法尊重和保护少数民族群众的合法权益。
2.加强和重视清真食品监制的监管工作，完善清真食品监制机制，落实监制责任，保证清真食品生产企业的健康发展。对已经取得清真食品生产经营许可资格的企业或个体工商户，可根据需要申请清真监制和使用监制标志。关于出口的清真食品的监制、屠宰人员的资格认定，应由所在区域的省级伊斯兰教协会或者民族事务委员会负责，国内进入流通领域的清真食品监制应由当地伊斯兰教协会或者民族事务委员会监制，当地无伊协的由省级伊斯兰教协会或者民族事务委员会监制。在清真食品监制管理中，由民族、宗教部门牵头执法是比较适宜的。民族、宗教部门熟悉相关法律、法规，并有多年的清真食品管理经验，穆斯林群众容易接受。在立法中应当构建一套协调民族、宗教部门和工商、质检、卫生等食品监管部门的执法机制，使他们职权分明、协调配合。同时，应充分发挥伊斯兰教协会、相关行会等民间社团的作用。坚持开展专项治理与经常性监督检查相结合，坚持在监督中做好服务，在服务中抓好监督，切实维护各族群众的合法权益，为清真食品监制法律制度的贯彻实施营造良好的法制环境。
3.依法成立统一的清真食品认证机构，采用国际清真认证标识，并在相应位置标注清真字样和认证机关名称。国家民族事务管理部门，应参照国外先进做法，成立专门的清真食品监制认证机构，对清真食品实行强制性认证。如新加坡、马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家通过官方或者半官方的认证机构，对清真食品生产经营企业进行认证，颁发清真认证书，打造市场信誉和诚信度较高、穆斯林认同、信赖和放心的经认证的清真食品。新加坡回教理事会《清真认证申请程序》就规定：如未获得新加坡回教理事会的认证证书，所有申请人不得出示或者使用清真（Halal、ditanggung halal）或穆斯林食品（Muslim food）术语、标识，或者任何相近含义的文字，来表示该食物适合于穆斯林消费，只允许使用新加坡回教理事会的清真认证标识。因此，笔者认为采取统一的认证机构、统一的标示、统一的认证程序，对于清真食品的可靠性与安全性具有非常重要的意义。令人欣慰的是，笔者从2012中国（青海）国际清真食品及用品展览会全国贸促系统协调会上获悉，主办方对于国内参展食品要求必须获得相应的食品生产许可证，并要获得当地清真认证。从这一消息看出，清真食品认证制度的有效建立和加强，对于穆斯林群众选择购买使用放心的清真食品具有重要依据，将会彻底消除“清真不真”的困惑和疑虑。2012年12月21日，甘肃、宁夏、青海、陕西、云南五省区民委、质监局在甘肃兰州召开清真认证联盟标准审定会议，审定通过了由宁夏清真产业标准化委员会汇总整理的《清真食品认证通则》联盟标准，决定以上五省区以地方标准形式，于2013年1月10日发布，3月1日正式实施《清真食品认证通则》联盟标准。《通则》内容包括适用范围、规范性引用文件、术语与定义、总则、申请认证的清真食品生产经营企业的资质要求、清真食品原材料要求、清真食品加工规范要求、清真食品的包装标志运输存储要求等8个部分，涵盖了清真食品生产的全部过程，从而保证了清真食品安全管理符合国际通用的“从农田到餐桌”的整体过程控制理念。《通则》地方联盟标准的编制在国内尚属首例。
综上，清真食品的安全与可靠涉及我国10个民族2300多万穆斯林群众的切身利益，同时关乎社会稳定，民族团结，我国国际形象和国际声誉。清真食品监制制度的建立和完善，对于清真食品产业的健康有序发展和穆斯林群众的风俗习惯的尊重有重要的促进作用和保障意义。当前必须深刻认识到清真食品管理中存在的问题，要统一思想，在《食品安全法》中增加清真食品监管原则性规定或者尽快制定和出台《清真食品管理法》，为地方立法和管理提供上位法，使清真食品监制制度具有法制统一性，有效操作性，规范监督性，认证强制性，执法主体一致性。如此一来，规范的清真食品市场的建立，将使我国的清真食品产业产生质的飞跃。
参考文献：
（1）努尔曼·马贤、伊卜拉欣·马效智著：《伊斯兰伦理学》，北京：宗教文化出版社2005年版，第342、348页。
（2）侯斌：《清真食品管理制度探索》，载于《北方民族大学学报》（哲学社会科学版）2009年第1期，第69-73页。
（3）国家民族事务委员会政策法规司：《国内外清真食品管理法律法规和政策汇编》，法律出版社2006年版，第246页，第162页。
（4）张忠孝：《“清真食品”定义和范围界定问题的探析》，《回族研究》2006年第1期。
（5）中穆网：http://www.2muslim.com/forum.php?mod=viewthread&tid=431568，陕甘宁青云五省《清真食品认证通则》将于明年1月发布
（马虎成，青海省伊斯兰教协会副会长；李凯鸿，青海海博律师事务所执业律师）
（作者：马虎成 李凯鸿）
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